徐永光:万亿投资止于“民非”制度

来源:中国慈善家杂志

    

  今年春节,95岁老母在温州家中不慎手腕骨折,医院不愿收住,保姆不懂护理,只好由两位年过七旬的姐姐和哥哥嫂嫂日夜值班陪护。二姐终于累倒卧床。

  母亲好不容易养活养大五个子女,老了老了,却不忍子女辛苦照顾自己,常常祈求上帝:“快带我去天堂吧!”兄弟姐妹聚在一起时,总讨论一个话题:我们再老了怎么办?赶紧找好老人院,需是有医疗、护理条件的,最好带临终关怀。指望下一代照顾我们终老可指不起。

  可话又说回来,举目四望,上哪儿找这样的老人院?即使找到了,还不知能否付得起钱?

  按照联合国“一个国家60岁以上人口达到人口总数的10%即为老龄化”的标准,中国已经“未富先老”。2011年,全国60岁以上老年人为1.78亿,占人口比重为13.3%,到2030年,这个比例将会翻一番,约达27%。被称为“老人国度”的日本,60岁以上老人占人口比例为20.5%。中国正在向超级“老人国”迈进。 

  在中国,养老服务事业和产业发展非常滞后,市场供应呈严重稀缺局面。根据中国老龄委提供的数字:2012年,养老产业的市场需求约为1万亿元,而实际只能满足1000亿元。按照国际通用标准每100位老人需要5张养老院床位计算,全国共需养老床位800万张,而目前仅能供应266万张。因为独生子女政策,实际上中国对养老床位的需求量更高。

  建有近千间高品质老年公寓的上海“亲和源”,是注册于民政部门的民办非企业单位(以下简称“民非”),投资规模很大,管理服务水平也相当高。但其投资人对自己的尴尬处境不无困惑,曾对笔者说:“我们这个机构的名称叫‘非男非女’(民办非企业),投资来自私人,性质属于非营利⋯⋯”面对他的调侃,笔者不敢深谈,一深入,好多问题说不清。

  依据《企业所得税法实施条例》对非营利组织的定义和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,“民非”机构面临“五不”政策困境:首先,投资人(法规称“投入人”)对该组织不享有任何财产权利;其次,不得分红;第三,不能向银行贷款;第四,不准设立分支机构;第五,许多机构不能获得免税优惠。

  除了政府直接管理的公立养老机构,国家把民办养老机构划分为公益性和商业性两类。投资创办养老机构,并想获得国家对养老产业的优惠政策,须在民政部门申请“民非”注册,同时接受投资资产归社会所有、不能分红及资产不能用作抵押融资等法律规定的条件。你想办商业性养老机构,那就去工商注册,自然,国家扶持民办养老机构的一切优惠政策也与你无缘。

  商业性养老项目难以平衡日益高企的商业地价成本和房地产税费,要么定位高端、高收费,要么重套现快的“养老地产”,轻专业配套的养老服务,以规避投资风险;而开发同样品质的产品,公益性养老机构却可得到政府政策性供地和其他优惠政策,成本大大降低。一些投资者在权衡成本之后选择了“民非”模式,但“民非”模式又意味着要放弃财产所有权,让更多的投资者望而止步。  

  尴尬的“民非”投资人

  处境尴尬的不只是养老产业。截至2011年底,全国共有“民非”20.4万个,其中教育类占51%,社会服务类占16%,卫生类占11%。教育类“民非”的主体是民办学校和培训机构;卫生类“民非”的主体是民办医院和诊所;社会服务类“民非”中有大量民办养老机构。这三大类“民非”的数量约占全部“民非”的70%以上,投资总量占90%以上。投资主体是私人资本,而非公益慈善捐赠。

  中国教育、医疗卫生和养老事业亟待发展,光靠政府投入,远远不能满足社会需求。1998年出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的积极意义在于,国家把过去完全由自己控制和管理的一部分公共服务领域让出来,设计了一个公私、社企模糊的空间来吸引社会投资。如果没有这种设计,这些领域连现在的投资规模都不会拥有。

  问题是,中国慈善事业还处于初级阶段,并没那么多慈善捐款来办公益事业,恰恰是商业资本接驳“民非”制度进入公益领域,才有了中国“民非”今天的发展局面。这些投资人中不乏心怀社会理想者,但他们并非出于捐赠动机,而是进行着一项投资选择。全国有上万家在民政部门注册的民办医院和诊所,而李亚鹏、王菲夫妇创办的北京嫣然天使儿童医院据称是建国以来第一家儿童慈善医院。

  当你到一家口腔诊所花1000元镶了一颗牙时,你有没有感觉到是在接受一家非营利组织的服务?事实上,这家诊所的登记证书写的是非营利社会组织。在全国10万家教育类“民非”中,用捐款设立的纯粹非营利性机构更是凤毛麟角。

  笔者无意否定私人投资的“民非”在我国教育、医疗卫生和养老事业发展中所作出的巨大贡献,正是基于对这种贡献的肯定,当发现“民非”制度存在的私人资产与社会资产、营利与非营利、私益与公益之间的含混不清,以及这种制度漏洞对公益原则、市场规则、私人财产权益和政府管理造成的巨大不确定性和隐患时,如芒在背,故一再呼吁:改革“民非”制度,解放社会投资。

  “假私济公”埋下“四宗罪” 

  “民非”制度的现状和影响,可用四句话概括之:

  一曰“关门打狗”。对于私人投资于“民非”的财产要被“充公”,不少投资人并不知情,等明白过来为时已晚。北京某上市公司就申办了一家“民非”,到股东要求分红时,才知所投资产已经不归公司所有,分红则属违法,股东闹着要撤资。温州市民政局局长李爱燕也对“民非”制度“假私济公”的合理性提出了质疑: “三类‘民非’(教育、医疗卫生和养老)如果出资方不是以捐赠的意愿来做,实际上是一种投资行为,谁投资归谁所有,这很正常。一个项目投下去就是十几个亿的并不少见,这样大规模的项目,全让国家去做也做不到,寄望于民间资本通过捐赠来做也不现实。完全不求回报,那太理想化了。”可见,“关门打狗”并非良策。

二曰“逼良为娼”。说私人拿钱投资“民非”不求回报,谁也不会相信。关门被打的“狗”转眼就可能变成“狼”。财产姓“公”了,但控制权还在私人手里,一定会想办法把投资挣回去。除非人性改变了,上述逻辑一定成立。“假私济公”的制度设计,制造了一种经不住推敲的“社会所有的公益组织”虚幻景象,并对“民非”的非营利性和公益性构成了直接威胁。电视剧《温州一家人》中,周老顺在上世纪80年代个人出资办企业分了红,就因为企业戴了集体的“红帽子”,被以贪污罪判刑。联想到“民非”制度的法律红线和现实状态,令人不寒而栗。

  三曰“抑制投资”。满足老龄化社会对养老服务的需求,主要不是靠政府直接投资,而是靠公共政策撬动社会投资,惠及亿万民众。数据显示,未来几年,我国养老服务市场需求在3万亿元以上,养老服务就业岗位需求超过千万,但目前的服务量和就业人口都只是一个零头。这其实是养老产业政策导向造成的:要想得到政策扶持,就只能注册为“民非”,戴上公益“红帽子”,并拱手献出私人财产;选择市场模式,公共政策将不光不顾(不给阳光,勿论照顾)。这样的制度安排,不仅阻滞了万亿社会投资和商业资本进入养老产业,对于需要公共政策阳光普照的老人群体及其家庭也未必公平。

  四曰“寻租天堂”。如果上述第一、第二条成立,就不难产生一个疑问:这么多私人投资、有盈利需求的“民非”是如何顺利通过相关政府部门年检的?据一些 “民非”朋友讲,“打点关系是免不了的”。在“民非”公私含混的生态系统中,那些真正的非营利组织反而非常难“混”,因为他们需要捐赠支持,不可能拿捐款去请客送礼。除了暗的,还有明的。如上海市非学历教育类“民非”若要通过教委的年检,就需把营业收入的10%押到教委指定的账户,名目为“保证金”,以防这些机构收费后“携款潜逃”。按此办理,上海市这类“民非”中凡坚持非营利公益服务的八成得关门,能存活下来的只剩那些暴利机构了。假设政府要求个体工商户把营业额的10%当“保证金”押到管理部门,个体工商户肯定要造反,而上海的教育类“民非”没有一个敢吭气,个中奥秘值得探究。
    “民非”改革与社会企业潮流

  “民非”制度改革的首要任务是终结“假私济公”。

  历来敢为人先的温州市最近推出了“公益新政”:确认登记为“民非”的学校、医疗机构和养老机构,出资财产属于出资人所有;投入满5年后,在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下,出资人产(股)权份额经单位决策机构和行业主管部门同意,可以转让、继承、赠与;在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后,尚有结余的,允许出资人取得一定的合理回报。

  有舆论质疑温州的新政策“违法”,可回顾中国的改革历程,哪一项改革不是突破既有法律法规框框的制度创新呢?李克强总理在十八大后指出:推进社会体制改革,“要坚持政事分开、管办分开、事业和产业分开、营利性与非营利性分开”。是否可以解读为“民非”制度改革的方向?民政部部长李立国亲临温州,表扬温州“公益新政”的系列文件“是全国最先进、最完善、最有意义的一套文件”。是否可以解读为给“民非”制度改革的破冰之举撑腰?

  对私人投资“民非”的资产进行确权,涉及到复杂的产权评估认定,包括政府政策性供地溢价部分的分割、社会捐赠资产的权益核定等。确权后,国家和社会捐赠的投入,应让利与民,不求回报;私人投资的部分,应确认其享有一切财产权益。“民非”有了真正的“法人”财产权地位,一切行为均有相应的法律法规可遵循和规制。比如,“民非”财产属社会所有的规定,使其失去了向银行融资的权利,一些民办学校和养老机构图谋发展需要融资,只能靠借民间高利贷,做大做强几无可能。

  “有恒产者有恒心”。投资确权能让占全国20多万家“民非”总数70%以上、投资总量占90%以上的私人投资的“民非”走出混沌,拨开雾霾,找到发展方向,看到光明和未来,让他们堂堂正正地甩开膀子大干。

  运用商业手段、实现社会目的的社会企业运动,已经成为世界公益创新的潮流。英国现有6.8万家社会企业,占英国所有企业数目的5%,创造了100万个就业岗位,2011年为英国经济贡献了240亿英镑的GDP。

  社会企业在中国早有实践,残疾人福利企业和小额贷款扶贫企业,就属典型的社会企业。绝大多数民办养老服务、教育、医疗卫生类“民非”,以及一部分社会服务、商务服务、科技服务、文化、体育类“民非”,也具备社会企业的基本特征。这类“民非”与社会企业的最重要吻合点是:资金来自投资而非捐赠;可持续发展依靠服务收费或产品销售,而不是消耗捐赠资源。与非营利组织相比,社会企业不仅有社会目标,还有明晰的产权结构和财务收益目标。

  如果按照社会企业的思路来进行“民非”体制改革,中国便可望跻身世界社会企业大国行列。一旦鼓励社会企业发展的法律制度和配套政策出台,预期能撬动数以十万亿计的社会投资(国外称为社会影响力投资Social Impact Investment)进入社会需要、国家鼓励的养老、教育、医疗卫生、科技服务、文化、体育、残疾人、儿童、妇女、社区服务、扶贫开发、公平贸易、环境保护、有机农业等产业,满足社会多层次需求,提高第三产业在国民经济中的比重,拉动内需,扩大就业。这项改革对于中国未来10年、20年经济发展的贡献,就留待经济学家们来研究吧。

  改革“民非”制度,解放社会投资,将助推社会企业在中国的兴起,让中国走到世界公益创新潮流的前沿。

  “民非”制度改革可以与政府简政放权、购买社会组织服务和事业单位改革相呼应,形成政府、社会组织和企业三个部门的良性互动与有效合作,促进经济社会的良性发展。诚如此,实现李克强总理提出的建立“惠而不费”的公共服务发展新机制,则前景可期。

  无需赘述,“民非”制度改革符合国家利益,人民福祉,其最大的难点、也是最容易突破的一点是:愿不愿意挑开“民非”制度“假私济公”这层“窗户纸”?

  徐永光 南都公益基金会理事长、中国基金会中心网理事长、中国青少年发展基金会副理事长、“希望工程”创始人