最近在研究美国NPO/ NGO倡导实践的时候,Catholic Charities USA (CCUSA,天主教慈善)网站上的一本《教你如何有效倡导》小手册引起了笔者的兴趣。细细读过,觉得中国的每个民间组织都该配备一本,无论目前环境成熟与否,无论机构的主要使命是否包含倡导,这都是一种民主工具的范本,一本公民教材。这本倡导手册道出了NGO倡导的一些基本概念与精髓,虽然手册使用的前提框架是美国民主政体,但笔者期盼,随着中国政治参与逐渐开放,我们自己的民间组织,或者利益团体(interest group),甚至单个公民,都能在影响公共政策的“发声”意识和策略上有所准备。
何为政府政策倡导?
所谓倡导(advocacy),就是NPO代表自己服务的弱势目标人群有理有据地发声,让公众、媒体和政府了解社会问题的严重性和急迫性, 影响政策决策,敦促相关权力者有所行动以改善和解决问题。无论公众、媒体和政府这三个受众群体对倡导的议题是否事前熟悉和关注, 在这个所有人都被信息淹没的时代,倡导的最大挑战在于如何吸引眼球。政治资源和经济资源一样具有稀缺性,因此你必须让你的倡导议题在官员面前的一大堆议题中脱颖而出。就如类似“中国达人秀”中的观众团一样,你必须想方设法施加压力让有决策权的嘉宾投“Yes” 票。这是一个实施民主的过程,每个倡导者都在行使最基本的公民权利。从技术上讲,发声的过程可以出现在立法、执法和司法的任何阶段。美国政体环境下,立法阶段的倡导,主要通过向国会提交来自草根(比如NGO或其民间其他利益团体)的新起草法案、或者影响已有法律的修改过程。当法案被签署为法律,由相关执法部门制定具体的实施规则阶段,这个过程也是可以发声的阶段。司法的职能在于解释法律本身或者判定执法过程是否违宪, NGO自然也可以在司法过程中代表弱势人群表达立场。
既然倡导的过程是竞争资源和吸引眼球的过程,所以也需要有发声技巧。首先是参与工具的使用,比如怎么给议员写信、打电话、面谈;怎么在听证会中合理提出诉求,为政府决策提供证词;怎么和媒体打交道、写新闻稿或评论;怎么邀请和安排议员参观NGO和了解民情;怎么建立联盟放大“声音”;怎么与媒体和议员建立长期互信的关系。当然,这些工具的有效使用除了你对倡导议题本身的熟悉,还要求能准确回答以下问题:对目标法案立法影响最大的是国会哪个委员会、里面有代表你的选区的议员吗?哪些议员支持或反对目前政策?立法程序走到哪步了?你的议员曾经对你的倡导议题如何表态和许诺?你的议员青睐哪种沟通,是电话、写信、媒体采访还是面谈?目前执法或司法程序的尺度和标准是什么?面对这些基本问题,如果没有一个公平、公开的治理文化和透明、准确的信息平台,没有一个民选的且包含竞选压力的民主政体,NGO和普通公民只会感到倡导的无力。美国国会众议员直接代表本选区民众利益,选举和连任均靠一人一票,不太敢忽视集体呼声,因此越多人发声越好。
亲历官民互动
来美国的这几年,我亲历过几次官民互动的倡导现场,觉得十分精彩,现将发生在学校公共课堂和本地政府议事厅的听证会上官民“短兵相接”的良性互动过程拿来和大家分享。
近年在宾州和附近地区发现了储量达世界第二的页岩天然气,掀起了可与当年“淘金热”比肩的“淘气热”。增税收、创就业、符合国家能源安全利益、有钱赚,政府和能源企业当然高兴,但也因为所用的开采方法对居民用水安全构成威胁遭遇了环境保护者的质疑。能源企业当然有钱,组成联盟每月支付Tom Ridge (此人是宾州前州长、布什政府首任国土安全部部长)的咨询公司75 000美元聘他当战略顾问,动用他的关系和权势到处游说(政策游说也是倡导的一种)。去年,Ridge先生应邀到我毕业的大学做一个环境方面的公共讲堂,课后受到几十个页岩开采地居民的当面质询。“开采能在距离居住区不到200米的地方吗?Ridge先生,你能不能到饮水被污染的人家去看看?”一个情绪激愤的市民说。Tom反驳:“我欣赏你的热情,我也听到有人抱怨水被污染,但我不相信是开采所致,我们得用科学说话。况且土地拥有者同意了在此地开采。”这个回应顿时招来嘘声阵阵。随后一位大学教授询问Tom是否清楚本州的气田安全监控项目,当她发现Tom开始绕圈子时说:“你作为业界代表,不应该不知道答案!”Tom也只好把话题推开:“我不是学工程毕业的。如果监控项目的官员回答不上,我会更担心。”实际在多个场合,Tom谈到资本主义和开拓创业都需要好的风险管理,且科学界没有最终结论说水污染就是开采直接导致;另一方面,包括州议员和Tom也重申“开采者没有将废水排放到溪河中,开采注水也基本达到饮用水标准,且最终每滴饮用水都得过滤和抽检”。无论如何,来自民众的集体质问是一种导致官员公开表态的压力,而这些公开表态将被记在百姓心中,成为日后检验事实的试金石。
另一次机会是我参加了本地郡政府(Allegheny,行政范围介于州和市之间)的听证会。社会服务(human services)项目是本地政府财政开支的重要部分,主要通过政府向非营利机构购买服务或拨款来支持针对脆弱儿童、青少年和家庭的社区服务。在本郡2012财年预算中,郡议会计划砍去500万美元的社会服务开支,将导致无法获得来自州政府的1 700万美元的匹配资助。因为事关广大弱势民众的基本生存和生活质量,所以听证会议事厅难得地座无虚席,NPO的CEO、社区领袖、弱势家庭、维权人士等纷纷前往参加。听证会主席先简短地做了会议致辞,告诉大家“此预算决策权都在郡议会,所有商议都会公开;今天来倾听大家的声音,只是这个公开决策过程的第一步”。面对家长带来作证的弱势儿童,主席打趣地说:“他们的哭闹令人振奋,如我教会的牧师所说,他们就是生命;他们是本郡的未来,希望能继续发声。”接下来三小时,大家每人三分钟依次发言。第一位来自私营超市企业的社区领袖,他的发言直指人心:“各位议员,今天我不是为你们的腰包而来(指公共财政),而是来赢得你们的心。即使你们认为预算削减不会影响到你的家庭,请不要忘了那些需要帮助的千万家庭,甚至有你的亲友在其中。”我曾经实习的NPO的CEO也来发言:“上周我们组团去见州长,他赞赏本郡在公私合作(指政府与NPO合作)上的成功模式。我认为不是失去2 200万预算那么简单,更糟的是损失掉这个模式!我的NPO有个成功的职业培训项目,帮助社会边缘或遭遇危机的青少年求职。这个项目年预算45万,没要政府一分钱, 全靠私营部门资助。但我们需要政府拨款先帮助我们喂饱他们,甚至帮他们戒烟戒毒或心理矫正。如果没做到这点,他们无法进入职业培训项目,那么他们就无法就业来缴税,最终会导致他们再次流离失所甚至犯罪。到头来,政府将不得不投入更多到福利项目。你们已经做得不错,请不要削减预算!”另一个居民发言道:“你们不是要创造就业吗?砍掉2 200万可能会让本行业1 000人失业,这样不仅郡政府得花费更多在失业保险项目,而且消费被抑制了哪有更多税收呢?”谈到帮政府想法子填补财政赤字(美国除联邦政府外的州及地方政府按法律必须平衡预算),一位NPO负责人这么建议:“议员先生,既然来自州财政的1 700万匹配资助已经批准,请你千万不要削减郡一级这500万的社会服务开支,刚才你听到那么多来自不幸家庭的遭遇,我们真的需要得到来自州里的匹配资助。我们当然理解你对收入的担忧,但如果你问问你的选民们,他们多半会认同提高资产税或降低家宅税减免,因为他们知道这笔福利开支性命攸关。我自己愿意,我问过我的那些来自本郡的董事会成员,甚至你的同事,他们都同意这个增收建议。谢谢你的时间。”Smith博士作为一个帮助遭受性侵青少年的NPO负责人,从另外一个角度阐述:“我今天不只是来要钱的,我乞求你们能确保我们的下一代有足够的温饱和安全来参与民主,因为完整和睦的家庭是享受真正自由的基础。平衡预算可以,但不要在孩子身上打算盘!”
这两个例子虽小,却包含了不同层面的倡导:职业游说家Tom为能源行业争取更有利的立法管制,NPO为弱势人群(也为机构自身生存发展)争取更多财政资源,公民为自己和社区争取安全的环境和饮水。(这些都是影响政府公共政策的倡导;另一类是影响公共舆论和媒体的倡导,此文没有特别探讨。)“倡导” 这个民主过程的含义透过案例也更为清楚,即捍卫你所相信的事业、价值和权利,当然倡导作为权利的同时,对NPO更是一种人道责任。
好了,结合文章开头的那个手册《教你如何有效倡导》,我觉得有以下几个准则值得我们民间力量注意:
1. 当高层的官民对话机制还遥不可及的时候,例如像美国国会的听证会,那我们就从与基层政府或社区权力单位的对话开始。当正式渠道缺失的时候,比如在美国给自己选区的议员打电话或见面沟通,那我们就抓住非正式渠道对话,比如参加有官员出席的各种商业、社区、学术活动。(第一个例子不就是在校园的互动吗?)。
2. 用自身论据的专业度和真实性对公权力形成问责压力和道德压力:你不是要求“凡事讲证据吗”,好,我做严谨细致的调研再摆数据;你不是提倡“实事求是”吗,好,那我可以任凭媒体报道、接受监督。反过来,只有专业和真实的证据,政策制定者、公众和媒体才愿意听取我们的发言、采纳我们的数据。
3. 在提出诉求时一方面要合理和明确、晓之以理;另一方面,也要动之以情,站在政府的角度从大局考虑问题,并且提出问题时最好也能尝试给出解决方案。(这里举一个运行正常民主程序环境下的例子。设想你在当地政府预算听证会上发言反对削减明年对社会服务NPO的拨款,你不仅需要用弱势群体中生动真实的温情故事来打动官员,也要谈一旦削减拨款,可能导致的失业人数、损失的税收、更多附带福利支出、对社会稳定的危害等,这表明你也理解政府操心的全局问题。然后,明确提出你的诉求: 砍掉这笔社会服务拨款是不合理、不人道的。最后,你也要尝试为政府提出财政压力解决方案,比如通过增加哪方面的税收或削减其他市政开支的可能性。)公权力能学到什么呢?其实再简单不过:姿态放低点、真话多说点。和民间力量一道,一切都放在阳光下运行,还有什么惧怕的吗?
说到这里,碰巧读到副总理李克强和艾滋病群体会谈的报道。令人有点小兴奋的是,这个典型的中国高层官员与草根的互动场景,不也显现了我们刚才谈到的某些倡导元素吗?
资料:艾滋病组织和感染者的本土倡导
来自天津深蓝工作组的负责人嘎嘎(化名),在发言中介绍了一组数据:过去一年,他所在的社会组织筛查出的艾滋病毒感染者人数,占天津全年筛查数量的29.95%。这位负责人说,他负责的社会组织中也有相当多艾滋病毒感染者担任工作人员,与公立医院和政府组织相比,他们从事这项工作所坚持的保密性原则更强,对感染者的心理救助也更加到位。
李克强在随后召开的国务院防艾工作全体会议总结讲话中多次引用了嘎嘎的例子。他指着会场墙上张贴的防治艾滋病宣传海报说:“今年防治艾滋病的口号是‘全民动员’,就是要动员全社会的力量。”他在前后两个会上都反复强调:“在防治艾滋病领域,社会组织的作用特殊、不可替代;而在很多其他领域,也同样需要发挥好社会力量和社会组织作用。”
“经济发展要更多地发挥市场作用,而社会发展就要更好地发挥好社会的力量。”他指出,“很多事情都靠政府包办,办不了,也不一定能办好。我们应该更加鼓励发挥好民间社会组织的作用,通过社会体制的改革来加强社会建设。” 持续近三个小时的两场会议中,李克强自始至终都是“即席发言”。
事后的会议也印证,这些民间防艾人士和患者的“诉求和建议”,不断被李克强在总结讲话时所提及。他要求国务院防艾委员会的有关职能部门“加以研究解决”。国务院防艾委的一位官员会后表示,以往领导人与艾滋病患者会面握手,大多体现的是一种“人道关怀”,而此次直接听取他们的“建议”,并吸纳这些建议作为今后防艾工作的重要决策参考,更多体现的则是相关利益群体直接参与决策的“制度关怀”。
倡导的基石
上面两个我亲身经历的美国本地倡导的例子,只是这个国家每天上演的无数“发声”的冰山一角。有人说,这个世界上从来没有哪个政权会主动把自由和权利赏给人民,人民自己——你和我 —— 必须秉持良知去争取,去推挤这个空间。作为公民,如果你我缺乏良知,不为他人的不幸说话,等到哪天自己的权利被侵犯,还能希求别人为自己发声吗?
一个曾设计鸟巢体育馆的胖子艺术家说:不再为他人的遭遇落泪,是我们这个时代最后的不幸。如果人人都向利他主义者趋近,这个社会系统才能运行得美妙、令人神往。扯远了,突然忘了感谢那位郡政府秘书,一个电话过去,不到十分钟便从政府文档库找出那场听证会完整的发言记录电邮给我,成全了这篇分享文章。另外,我还想给大家报个喜讯,那笔性命攸关的福利预算,最终被保住啦!
去一年,他所在的社会组织筛查出的艾滋病毒感染者人数,占天津全年筛查数量的29.95%。这位负责人说,他负责的社会组织中也有相当多艾滋病毒感染者担任工作人员,与公立医院和政府组织相比,他们从事这项工作所坚持的保密性原则更强,对感染者的心理救助也更加到位。
李克强在随后召开的国务院防艾工作全体会议总结讲话中多次引用了嘎嘎的例子。他指着会场墙上张贴的防治艾滋病宣传海报说:“今年防治艾滋病的口号是‘全民动员’,就是要动员全社会的力量。”他在前后两个会上都反复强调:“在防治艾滋病领域,社会组织的作用特殊、不可替代;而在很多其他领域,也同样需要发挥好社会力量和社会组织作用。”
“经济发展要更多地发挥市场作用,而社会发展就要更好地发挥好社会的力量。”他指出,“很多事情都靠政府包办,办不了,也不一定能办好。我们应该更加鼓励发挥好民间社会组织的作用,通过社会体制的改革来加强社会建设。” 持续近三个小时的两场会议中,李克强自始至终都是“即席发言”。
事后的会议也印证,这些民间防艾人士和患者的“诉求和建议”,不断被李克强在总结讲话时所提及。他要求国务院防艾委员会的有关职能部门“加以研究解决”。国务院防艾委的一位官员会后表示,以往领导人与艾滋病患者会面握手,大多体现的是一种“人道关怀”,而此次直接听取他们的“建议”,并吸纳这些建议作为今后防艾工作的重要决策参考,更多体现的则是相关利益群体直接参与决策的“制度关怀”。
(来源:www.cdb.org.cn/newsview.php?id=6532)
刘航,美国卡耐基梅隆大学公共政策与管理硕士,现于美国匹兹堡非营利机构从事项目及组织绩效管理,试图通过为弱者发声和公民启蒙以推动公民社会的建立。若欲索取本文提到的《教你如何有效倡导》,或探讨其他相关话题,请电邮:lukeliuhang@gmail.com